2015年4月29日星期三

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市政公用重歸國有背後：政府被動收拾殘局


















市政公用重歸國有背後：政府被動收拾殘局





《南風窗》第21期封面

眼下，對於我國市政公用行業來說，可謂是多事之秋：在湖南邵陽市自來水公司員工縱火燒死3名高管之後，黑龍江大慶市杜蒙縣自來水公司也發生命案，公司總經理和副總在辦公室被員工杜某燒傷刺死。

除瞭這些暴露在公眾面前的突發事件外，隱藏在市政公用領域暗處的深層變革也在湧動。在大規模推行“市場化”改革10年之後，我國不少城市正掀起一股市政公用行業重歸“國有化”的浪潮。

“目前，大部分地方的（市政公用行業）市場化、民營化改革已難以推行下去，處於停滯狀態。在改革措施負面效果嚴重、又找不到新的出路的情況下，市政公用行業已在向原來的體制回歸。”多年研究市政公用行業改革與監管問題的知名學者、國傢發改委宏觀經濟研究院專傢王學慶說。

重回政府懷抱

我國市政公用領域（供水、供暖、供氣、公交等）的大規模改革源於2002年。當時的建設部出臺瞭《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出鼓勵社會資本、外資參與市政公用設施的建設與經營。此後數年，國內掀起瞭一股“市政公用行業市場化”熱潮。

事實上，在此之前，市政公用行業的市場化嘗試已零星出現瞭。以公交領域改革為例，早在1997、1998年，為瞭擺脫當時的公交運營困境，南京在國內率先推行瞭公交改革：打破國企“大一統”局面，引進民企、外資等資本進入公交領域，先後組建瞭多傢公交公司。不久，南京公交走出運營虧損的困境，迎來瞭“爆發式增長期”。南京的公交改革在當時也成為全國楷模，多地政府爭先效仿。

然而，經過10多年高速發展之後，近幾年，由於高油價、人力成本上升等因素，公交行業重新進入虧損周期。已進軍到公交領域的民企、外企“退出”意願越來越強。同時，南京也以迎接2014年青奧會為契機，宣稱“公交優先”、“回歸公益”等，於今年對進入公交領域的外資、民資的股份進行全面回購和托管。目前，南京11傢公交運營企業已被整合為3傢，公交市場又重回“國資主導”模式。

曾學習“香港市場化模式”的上海，在2010年世博會之前，也出臺過相似舉措，政府斥資重金將公交資產回購到政府手中。

從最初的國資“大一統”，到後來的國資、民資、外資“三駕馬車”逐鹿市場，再到如今的重回“政府懷抱”，國內多個城市的公交改革似乎都在沿著相同的路徑邁進。重慶、深圳、大連、煙臺、中山、惠州、烏魯木齊、樂清、桐鄉、哈爾濱、無錫……目前，很多城市都已進行瞭公交國有化整合，將之前轉讓的或其他方式進入的社會資本進行回購。而更多的城市正在醞釀對城市公交進行國有化整合。

不僅在公交領域，在自來水、供暖等其他市政公用領域，近幾年也陸續出現瞭不少“重新國有化”的案例。最新的案例出現在遼寧鳳城。今年8月，媒體報道稱，疑似“失蹤”數月的鳳城市委書記王國強其實是“擅自離境”外逃至美國。而其“外逃”的導火索，則源於其主政鳳城期間曾主導瞭將國有供暖企業以“白菜價”賣給瞭一傢外資企業。然而，這傢外企接手之後並不爭氣，甚至在春節期間也先後多次停止供暖，怨聲載道的當地百姓紛紛向上級投訴、上訪。目前，鳳城市政府已決定斥巨資對此前出售給外資的供暖企業進行回購。

“回歸”的動力與邏輯

那麼，為何在推行瞭10多年的市場化改革之後，一些市政公用行業如今又開始重返“國有化”懷抱呢？

“現在重歸國有化並不令人意外。”東南大學經濟管理學院副院長周勤教授對《南風窗》記者說，早在10多年前市政公用領域啟動市場化改革之時，幾乎就“埋伏”下瞭今日的結果。因為公用事業最顯著的特點是其普惠的公益性、強烈的外部性，但民間資本和外資更註重盈利性、短期獲利，兩者間本身就存在著緊張的關系。最近幾年，隨著燃料和人力等企業運營成本顯著上升，矛盾進一步激化。當企業的剛性成本在增加而無法內部消化時（政府不批準漲價或者不增加補貼），企業就會陷入不可持續運營狀態。

在王學慶看來，我國近10多年各地推行的市政公用事業改革，實際上是一種市場化、競爭化、民營化的改革模式，其結果必然將“公益性”為最顯著特征的市政公用行業變成“營利性行業”，同時，地方政府也將提供市政公用產品和服務的公共責任，完全推給瞭市場。

這就帶來瞭一系列問題和矛盾。譬如，一些政府官員為瞭完成招商引資的任務，不惜以高額代價吸引社會資本進入投資，但一旦完成瞭招商引資的任務後，則對允諾的補貼和優惠政策不予兌現，結果地方政府與民營企業相互欺詐，最後發生自來水停水、供暖單位停暖、公交罷運等事件。而一旦發生大的問題，地方政府隻能接盤“爛攤子”。

周勤說，10多年前地方政府熱衷於對市政公用事業進行市場化改革，一個重要的動力是當時的市政公用事業單位人浮於事、運營困難、財政補貼不堪重負。因此，當時的地方政府樂於將國有股權轉讓或出售。然而，經過多年實踐後，地方政府卻發現，即便交給民企運營，該補貼的還是要補貼，有時還要幫民企收拾“殘局”，其最初的“甩包袱”的目的並不能很好地實現。更重要的，如今地方政府依靠大量的土地出讓收入，財力顯得較為充裕。出於管理的便利甚至“尋租”的需要，它們多選擇自行投資和直接管理運營市政公用項目。

專業從事基礎設施、公用事業行業的公私合作（Public-Private Partnership，PPP）咨詢服務機構上海濟邦咨詢公司董事長張燎認為，受此前數起政商勾結貪腐大案的影響，一些地區的政府部門普遍存在“寧公毋私”的新意識形態歧見，至少“政治上不會犯錯誤”。而在10多年前，當時社會上崇尚和寬容改革，“推行市場化”被視為“改革”的象征，在仕途晉升上也會帶來一種加分效應。

正是由於多種因素在10年間發生瞭巨變，因此，近幾年，一些原來處於改革前列的城市，紛紛收縮改革。王學慶註意到，有的城市對原來已出售給外資、民資的自來水、公交、污水處理等資產和股份進行回購（如沈陽自來水），有的則是在經營期滿後不再與對方續約（如深圳公交），有的甚至提前多年便從民企或外資手中收回瞭特許經營權（如湖北十堰公交）。

重提“政府責任”與“監審能力”

“收歸國有未必是壞事。”多位受訪專傢不約而同地說，這至少說明政府更加慎重對待和重新評估市政公用領域的改革措施，也反映出政府逐漸意識到自身的責任，開始重拾“政府責任”。不過，現在看來，一些地方政府即便開始正視自身在提供市政公用產品和服務上的角色與責任，但也多是有利益考量的，而並沒有承擔其全面的責任。

從一個現象中能看到些許端倪：同樣是屬於市政公用行業，公交領域的“再度國有化”趨勢非常明顯，且多是政府主動為之；而自來水、燃氣、供暖領域，“重回政府懷抱”的案例則較為分散，且多是因為某個企業出現瞭較為嚴重的問題，政府被動收拾殘局的無奈之舉。

之所以出現上述差異，除瞭供氣、供暖等領域目前仍是國有資本為主導、社會資本進入較少的客觀原因之外（以市場化相對深入的供水行業為例，據中國水網統計，目前全國城鎮共有3000多傢自來水公司，但真正實現市場化的僅有40%~50%左右），也與政府的利益考量等主觀選擇因素相關。因為，相對於自來水、燃氣、供暖而言，公共交通行業在很大程度上仍是一個城市的“面子工程”、是一種顯性的政績。

最近幾年，面對水價連連上漲的趨勢，不少城市居民怨聲載道，但自來水公司的成本上漲的負擔，往往是通過聽證會（有網民戲稱為“聽漲會”）、最終由消費者來埋單。相對於政府對公交補貼“一擲千金”的大方舉動而言，對自來水的補貼則顯得“精打細算”。這其實也反映出在潛意識中，不少地方政府仍把自來水行業視為普通行業，認為“既然市場化瞭，就應該自負盈虧”，甚至原本應由政府來承擔的責任（如水源保護工程、調水、管網改造等），也多交給自來水企業來承擔，這實際上仍是對政府責任的一種誤解。

清華大學水業政策研究中心主任傅濤註意到這樣一種現象，就連完全市場化的住房問題，現在中央和地方政府也開始重拾政府責任，建設廉租房或者對居民進行政策性補貼瞭，為何對供水行業的政府公共服務的責任則要免除呢？須知，水的問題可能比住房問題更關系民生、甚至關系到整個民族的健康與未來。

除瞭真正承擔其政府責任之外，目前的當務之急還是要建立配套科學的監管制度和體系。以市政公用領域目前存在的普遍問題—產品（服務）定價機制為例，現在各級物價管理部門對自來水價格的制定，基本上是以自來水企業上報的成本為主要依據的，這就會誘導企業虛報成本，結果就會出現“自來水成本漲多少，價格也漲多少”的現象。這樣，管理層高額工資、獎金、福利以及修建樓堂館所等成本都可以計算為企業的“生產成本”，並經由水價的提升，最終轉由消費者承擔經濟後果。因此，政府監管部門如何建立科學的成本審監機制就顯得尤為重要。

再比如，市政公用企業的退出機制問題。不少案例顯示，一些市政公用經營企業，很多時候以“停水”、“斷暖”為手段，威脅政府提高價格、增加補貼或者給其他政策優惠。“賺錢就幹，不賺或賠錢就撒手不幹（反正有政府收拾殘局）”成為他們的行事風格。如何對這種情況進行監管並提出可操作性的預防及應對機制，也要提前謀劃。

因此，僅僅國有化整合不能解決目前存在的問題。專傢們認為，更重要的是，政府要切實建立科學完善的監管制度。否則，公用事業領域的深層次問題和實質矛盾隻是得到瞭暫時的掩蓋而已，今後的改革仍會在“所有制問題”上左右搖擺、來回打轉，而無益於這個特殊行業的問題的真正解決。







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