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2013城鎮化升級：基層官員到北京打聽中央政策

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[導讀]“偽城鎮化”現狀之下，新型城鎮化被提到戰略高度。但傳統的思路和模式仍在發酵。自2012年4月起，一場“造城運動”在一些地方以超常規的方式進行。 瞭望東方周刊第8期封面 2013城鎮化升級 2009年底中央經濟工作會議上官方首次提“城鎮化”，此前城市化一直是指以大中城市為主的集聚性發展 《瞭望東方周刊》記者張海林丨北京報道 2013年1月15日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強到國傢糧食局科學研究院考察調研時指出，城鎮化的核心是“人”的城鎮化，關鍵是提高“人”的生活質量；要走集約、節能、生態的新路子，防止違反規律人為“造城”，以免出現“有城無市”和唱“空城計”。 此時，距離他以《農村工業化：結構轉換中的選擇》的論文獲得北大經濟學碩士，已過去瞭24年。在這篇於1988年交付的論文中，李克強挑戰瞭諾貝爾獎獲得者阿瑟·劉易斯的“二元結構”說，他主張發展農村工業化，破除城鄉二元結構，形成我國城鄉經濟社會發展一體化新格局。 中國已進入加速城鎮化時代，堅決破除城鄉二元結構早已成為決策層和社會各界的共識。2012年8月17日，國傢統計局發佈報告顯示，2011年中國城鎮人口比重達到51.27%，2002年至2011年，我國城鎮化率以平均每年1.35個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增加2096萬人。 而上述數據未被中國城鎮化專傢所一致認同。“長期以來許多地方都把推進城鎮化簡單地等同於城市建設，過於註重城市建成區規模的擴張。不少專傢統計，我國城鎮化速度與工業化的進程相差15個百分點，人口的城鎮化嚴重地落後於土地的城鎮化。大量的土地已經劃成瞭市區，但是大量的人口並沒有相應成為市民，專傢把這種城鎮化叫做半城鎮化或偽城鎮化。”2012年12月8日，全國人大財經委副主任委員尹中卿在主題為“十八大精神與中國新型城鎮化道路”的第二屆中國城市管理高峰論壇上說。 “偽城鎮化”現狀之下，新型城鎮化被提到戰略高度。十八大報告明確提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，並提出2020年“城鎮化質量明顯提高”的目標。 新的道路雖被明確，但傳統的思路和模式仍在發酵。自2012年4月起，一場“造城運動”在一些地方以超常規的方式進行。如陜西延安市根據“中疏外擴、上山建城”發展戰略，將通過“削山、填溝、造地、建城”，用10年時間，最終將整理出78.5平方公裡的新區建設面積，在城市周邊的溝壑地帶建造一個兩倍於目前城區的新城。在湖北十堰市，僅“西部新城”，截至目前已削掉100多個山頭；自2007年以來，該市已“向山要地”6萬多畝，計劃“十二五”期間還將“向山要地”9萬畝。 “最近一些基層政府官員到京打聽，中央的城鎮化政策有什麼內容，是否又要有一輪新的項目上馬？”國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在其微博上說，地方政府習慣於大拆大建、上項目、建新城的城鎮發展套路之後，新型城鎮化是否會成為一場新的“造城運動”？“這種擔憂不無道理，因為對城鎮化理解的差異太大。中央關心的是農民工市民化，這肯定與地方政府利益形成巨大反差，市長們想的是項目，有瞭項目才有更多的政績。” 新型城鎮化的進程如何推進？模式、權益和制度瓶頸如何破解，決定著這片國土上城市與鄉村的命運。 追逐指標的現實 2013年1月9日，四川省瀘州市經濟工作會暨酒業發展會對媒體透露，2012年瀘州市城市發展實現“雙百” 目標，即城市建成區面積達到101.05平方公裡、城市人口100.97萬人，邁入瞭特大城市行列。 該標準仍是援引已廢止的《城市規劃法》中的界定，即市轄區非農業戶籍人口或常住人口超過100萬的城市為特大城市(其中超過200萬的為超大城市)，50萬~100萬為大城市，20萬~50萬為中等城市，10萬~20萬為小城市，不滿10萬的為城鎮。該法於2008年1月1日廢止，但同時實施的《城鄉規劃法》沒有設定城市規模的條文。目前中國尚未從立法的層面對城市規模概念進行定義。 “雙百”目標僅是瀘州市實現區域性中心城市建設總體目標中的第一步。瀘州“十二五”規劃綱要(草案)中提及，至2020年為提升推進階段，城市人口達到150萬，建成區面積達到150平方公裡；至2030年規劃期末為穩定發展階段，城市人口達到200萬，建成區面積達到200平方公裡。 瀘州隻是中國眾多正在急劇“升級”的城市之一。2011年3月2日山東省城市化領導小組下發《關於加快推進新型城鎮化工作的通知》，明確3到5年內，將即墨、膠南、滕州、龍口、壽光等10個中等城市發展成為50萬人口以上的大城市；把章丘、膠州等中小城市發展成為實力較強的中等城市；其他縣城要建設成為經濟實力雄厚的小城市。 城市的迅猛“長大”已成為當下中國城市化進程中的一個突出特征。 根據《中華人民共和國全國分縣市人口統計資料(2010)》，截至2010年底，中國大陸有特大城市63座，其中人口800萬以上2座，400萬~800萬8座，200萬~400萬15座，100萬~200萬38座。 人口膨脹之外，面積亦不斷擴張。根據一項國傢自然科學基金項目、國傢高科技研究發展計劃的研究結果，河南永城，位於豫魯蘇皖四省交界處的一座縣級市，是最近20年來中國擴張最為迅猛的城市：建成區由1990年的0.23平方公裡變為18.21平方公裡，面積增長20倍以上。 迅猛擴張背後，國傢層面的指標規劃似也成為助推的動因之一。2009年2月，住房和城鄉建設部編制的《全國城鎮體系規劃》中，重慶躋身為第5個國傢中心城市。“十二五”期間，重慶主城九區將形成1000萬至1200萬人口的特大級中心城市；以萬州、涪陵、黔江、江津等六大區域性中心城市加上長壽，又會形成一個人口超600萬的城市群；24個區縣城和一大批中心鎮，構成一個大都市連綿帶。 武漢亦在“追夢”國傢中心城市。2012年6月19日，湖北省委常委、武漢市委書記阮成發面對1000多位來自全市各界代表做動員，“努力把武漢建設成為國傢中心城市”。為此，打造國傢創新中心、適時開建第二機場、建全國性鐵路路網中心等具體計劃被擬定，而最被阮成發看重的是經濟總量，他認為武漢當務之急是做大經濟總量。武漢市已提出要盡快邁入GDP萬億俱樂部，進入全國副省級城市三甲，並再用5年左右使經濟總量突破2萬億元。 “大規劃”下的行動邏輯 國傢中心城市的概念發端於2005年，是國傢住建部所編制的《全國城鎮體系規劃(2005~2020年)》中提出的城鎮體系規劃中城鎮層級的概念，處於城鎮層級中的最高位置。2010年2月，住房和城鄉建設部發佈的《全國城鎮體系規劃》明確提出建設北京、重慶、天津、上海、廣州五大國傢中心城市，沈陽、南京、武漢、深圳、成都、西安六個區域中心城市。 安徽省委常委、合肥市委書記吳存榮曾在接受本刊記者采訪時談道，行政區劃對經濟發展影響很大，“以前我們講行政界限不能成為發展的鴻溝，但實際上就是鴻溝。”吳存榮說，在以前，合肥人均地域面積和人口規模在全國省會城市中排在20位以後，行政區劃調整後現在排到12到14位水平，“最近十年推動經濟增長的主引擎在城市經濟，安徽經濟發展虧就虧在沒有中心城市帶動。” 李鐵在其微博上發出瞭這樣的疑問：“我不明白，為什麼一個省一定要有自己的中心城市？長三角的經濟來自於上海的輻射，珠三角的經濟來自於香港的輻射。借力，形成適合自己特點的城市規模才符合規律。” 而早從2001年起，全國范圍內不同類型的城市都做起瞭“大規劃”，領頭的是直轄市和省會城市。中科院院士陸大道曾對此期間的造城風波做過調查，他說，“大規劃”在2003年至2004年達到一個高潮。據不完全統計，那時有48個城市提出要建“國際大都市”。 “大規劃”之風，不久即從大城市吹至中小城市。一些城市的政府領導要求按現有人口和產業規模的兩倍乃至三四倍進行規劃。大馬路、大立交，大草坪、大廣場，按照想象中的“國際化標準”，紛紛上馬。 新城建設亦如雨後春筍般湧現，天津的臨海新城、煙臺龍口灣的海上新城、上海的金山新城、連雲港的連雲新城、深圳的前海、東莞的濱海新城等新城項目陸續上演。最近也有媒體報道說，此時哈氣成冰的陜北黃土高原上，2000多臺重型機器正活躍著，它們將挖掉33座荒山，通過削山、填溝等手段，兩倍於現在城區的建設用地將陸續被整理出來，用於延安新城建設。 而此前，內蒙古鄂爾多斯市耗資50多億元、面積達32平方公裡、歷時5年建設的新城康巴什，由於工業區沒有工業，住宅區人煙稀少，被外界稱作“鬼城”。美國《時代》周刊曾刊文稱，康巴什是中國房地產泡沫的最佳展示品。 城市病在2012年發威 30多年間，城鎮化率從1980年的19.4%增加到2011年的51.27%，城鎮人口首次超過農村人口。而這樣的“拐點”背後，一些大城市痼疾纏身、風貌消失、交通梗阻，食品垃圾化，社會矛盾顯性化---在“蟻族”、房奴、車奴、口罩族的背後，“宜居”似乎近在眼前又似乎漸行漸遠。 2013年1月，霧霾鎖中國。這或將成為中國不少城市有史以來空氣質量最糟糕的時期之一，多個城市的居民已被警告盡量減少外出時間。1月16日，中國科協召開的“科學傢與媒體面對面”活動上，中國科學院大氣物理研究所研究員王庚辰預計，北京能達到空氣環境新標準還需10年以上。 不少網民吐槽北京由“首堵”變為“首毒”，然而“毒”已至，“堵”未消。“從現場到醫院不到3公裡的路，足足走瞭40分鐘！”2012年12月8日120北京一個急救中心的王醫生在微博上說，車內病人因此錯過最佳治療時機，遺憾喪生。 在輿論的反思聲中，社會車輛“不讓道”領受瞭大部分指責，而“無道可讓”則是另一重無奈現實。最新出版的《國際城市發展報告(2013)》指出，全球人口日益集聚在城市，到2050年預計平均每個城市居民每年花在交通擁堵上的時間將達到106小時/年。 為應對車湧之困，一些大中城市陸續實施“尾號限行”。2012年8月16日北京市交通委表示，尾號限行繼續實施到2015年；成都市交管局宣佈，自2012年10月8日起至2013年6月30日止，二環路與三環路之間區域汽車實施“尾號限行”。 在城市裡限制性的生活行為約束，許多人尚未適應。2013年1月16日是濟南公安交警支隊關於臨時采取機動車單雙號限行的首日，“頂風上路”的單號車約占三成。 大城市的硬傷遠不止於空氣和交通，排澇系統也顯得難以支撐城市的運行。2012年“7·21”北京暴雨災害中，官方統計共有77人喪生，其中有不下20人死於城區范圍內；2011年的“6·23”雨夜，也有兩名居民於暴雨中陷落街頭窨井慘死。除去北京，2012年夏，武漢等多座城市亦經歷瞭大雨中變身澤國之擾。 城市病癥的治理已成為城市管理者亟需破解的課題。近日四川省住建廳透露，2013年，四川省將投入880億元用於城鎮基礎設施建設，其中，解決城市交通擁堵、內澇、環境污染等“城市病”是投向重點。 社區建設和個體文明的變量 城市在宜居問題之外，在舊城改造、處理與外來人口關系等問題上亦成燃眉之憂。 近年來城市中多處名人故居被拆，傳統文明元素日漸匿跡。2012年初梁思成和林徽因故居被“維修性拆除”，重慶的蔣介石的官邸被“保護性拆除”，緊接著全國兩會之時，北京市文物保護單位、康有為故居“七樹堂”又面臨被拆遷重建的風險。 外來人口在城市紮根之後，同城待遇的訴求愈發強烈，與本地人的利益發生角逐。2012年10月18日，一則“京籍傢長與非京籍傢長在市教委信訪辦發生爭吵”的視頻出現在網上，這是支持與反對“異地高考”的雙方首次正面沖突。 “放開異地高考隻會讓大城市越來越擁擠，解決的根本還在於各地均衡發展。” 一位“京三代”的滕姓女士表示。不過多省市已趕在2012年底前披露瞭異地高考政策。非戶籍人口最多、教育資源最豐富的京廣滬三地的方案，仍對“外地人”設置較高門檻。 放眼城市未來的目標，社區建設和文明程度等都有漫長的路要走。 2011年2月，有關方面對廣州番禺區91個業委會的調查發現，自2007年《物權法》頒佈實施後成立的91個業委會，僅有29個在正常運轉。所剩的業委會中，有些形同虛設，業委會既沒有固定的辦公地點，委員又不肯透露個人聯系方式，有的業主甚至從沒見過委員的面。 2012年6月本刊記者采訪北京水韻風情莊園小區業委會時獲悉，業委會面臨備案難、專職難、老齡化突出等問題。此外《物權法》雖已認可業主大會、業主委員會的主體地位，但《物業管理條例》並沒有相應的條款對此組織進行保護，實踐中，業主自治之後，與物業公司矛盾難以調和，維權之路艱辛。 “社區是改革開放以來住房商品化以後才出現的，制度尚不健全，比如地下車庫經營管理或者電梯墻面做廣告都有收益，這些收益應該歸誰？沒有相應的規定。”北京大學城市與環境學院教授、住房與城鄉建設部城鎮化專傢委員會委員馮長春在第二屆中國城市管理高峰論壇上說。 2012年各地社區立法略有起步。當年1月12日《深圳經濟特區社會建設促進條例》經深圳市第五屆人民代表大會第三次會議通過，於2012年3月1日起施行；2012年7月24日貴陽市人大常委會也正式啟動《貴陽市城市社區工作條例》立法調研工作。 社區治理機制健全之外，以“中國式過馬路”為典型的城市個體文明問題，亦時常挑戰城市運行的規則，成為城市進程中一個不得不考慮的變量。 鄉村遠去 鄉村消逝，意味著對城市提供支持的源頭日益枯竭。放眼城鎮化大局，城鄉協調發展才是大勢所趨，但眼下的現實似是一邊倒之勢。 山東省沂水縣諸葛鎮的大崮前村原有300多村民，現在長年在村的隻有7名老人。這個據說是由魏忠賢的次子傳下來的村莊，數年之內可能將消失。 據官方數據，2000年中國有360萬個自然村，到2010年自然村減少到270萬個，十年裡有90萬個村子合理或不合理地消失瞭，一些帶有傳統風情的古村落的加速凋敝，顯然屬於後者。 “每座古村落都是一部厚重的書，可是沒等我們去認真閱讀它，在城市化和城鎮化的大潮中就消失不見瞭。”在紀念中央文史館成立60周年座談會上，中國民間文藝傢協會主席馮驥才說，以山東地區古村落為例，調查結果令人吃驚，現今一座完整的原真的古村落也沒有瞭。 當下鄉村中，出現不少舊屋閑置、雜草叢生的“空心村”，僅剩婦女兒童老人留守。2012年《都市快報》曾對贛西北3個“空心村”進行調查，11個自然村平均居住不到8人。 常住人口減少後，多地出現撤村並校。2012年11月17日，21世紀教育研究院院長楊東平發佈《農村教育佈局調整十年評價報告》。報告顯示，除農村小學外，農村教學點在過去十年間減少11.1萬個，占總數的六成；初中減少1.06萬所，減幅也超過四分之一。平均每天要消失63所小學、30個教學點和3所初中。 研究報告指出，10年間農村小學生減少3153.49萬人，占37.8%；農村初中生減少1644萬人，減少26.97%。農村學生減少，一方面是由於學齡人口的大幅減少，也由於城市化進程中的勞動力轉移，大量進城務工農民帶走瞭部分學生，還有不少農村學校學生也轉入縣鎮學校就讀。 然而，離開故土的打工者及其子女雖常年落居城市中，卻不擁有城市市民身份。國傢發改委城市與小城鎮發展中心副主任喬潤令公開表示，目前中國農民已經嚴重分化，“可以分為四類，一類是不願意進城的農民，如北京、天津、上海及東南沿海等地區的農民根本不願意進城；第二類是在進城和回農村之間徘徊，近年農村政策改善，而城市福利和戶籍含金量下降；第三類是攜傢帶口已在城市定居的；第四類是新生代的，他們不會農活不懂農村，也不喜歡農活和農村，他們一定要留在城市裡。” 城鄉協調的未來 戶籍制度改革被認為是城鎮化進程的一道關口，中央高層就戶籍問題曾多次表態。 2011年2月27日，國務院總理溫傢寶表示，正在出臺文件積極穩妥地推進戶籍制度改革，這已經經過黨中央國務院討論；3月14日，溫傢寶再次表示，正在積極穩妥地實行戶籍制度改革，讓符合條件的農民工進城落戶。同時，著力解決農民工生活和工作中存在的問題，包括培訓、子女上學和社會保障。 2012年12月召開的中央經濟工作會議提出，“要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。” 此外，喬潤令認為等級化的城市行政管理體制也需改變，“一定要改變行政資源過度向大城市配置的導向，要為小城市創造平等的發展機會。”喬潤令說，中國的城鎮化是政府主導型，大量資源被政府控制，資源分配是按照等級制，級別高的城市得到的多，級別低的城市得到的少。最多的是省級，然後是副省級、地級、市、縣級市，最次的是小城鎮。” 更多的人傾向於發展小城鎮，使農民能夠就近擇業、就近成為市民。“中國這麼龐大的城鄉移民，光靠沿海經濟帶，光靠少數大城市，光靠少數幾個城市圈，根本是無力承受的。所以說從根本上來講，還是要創造條件，讓更多的農民就近轉移就業，就近到中小城市成為市民。”2012年3月25日國務院發展研究中心副主任韓俊在“2012中國城鎮化高層國際論壇”上說。 2012年7月13日至14日李克強在湖北考察時提到，要研究制定全國城鎮化發展規劃，在有條件的地方形成各具優勢的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。 國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎表示，上世紀70年代，國傢從解決農村問題的角度出發來發展小城鎮；八九十年代，把小城鎮和大中城市放在相對獨立的角度來探討究竟應該選擇哪條道路；直到本世紀之初，才認識到大中小城市應該協調發展。 然而爭論仍在繼續。2012年12月經濟學傢謝國忠在《新世紀周刊》撰文稱“人口超過2000萬的超大城市是未來城市化的發展趨勢”。 謝國忠認為，小城市必須依賴於少數具備競爭力的企業才能存活，如果它們失去瞭競爭力，整座城市就會消失。這是城市化的一種高風險模式。超大城市具有經濟多樣性。當一部分產業失去競爭力後，城市有能力化解損失。 在謝國忠看來，飽受詬病的堵車、污染等諸多問題，實際上根源都在於設計或管理，“如果2000萬人住在本來設計容量僅為500萬人的城市裡，問題就會變得非常嚴重。大東京擁有3000萬人口，但是並不存在任何大城市問題。如果中國合理地選擇鼓勵和投資於大城市的發展，中國就會在未來20年時間裡擁有20座到30座超大城市。這將能夠推動中國經濟走上全球經濟的巔峰。” 看來，如何構建科學合理的城市格局，實現大中小城市和小城鎮城市群的科學佈局，是個不小的問題。 城鎮化的主導力量是市場還是政府 李克強所強調的“城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵是提高人的生活質量”，事實上也是已基本完成城鎮化的其他國傢的經驗所得。 美國經濟學傢、原白宮經濟顧問委員會主席奧斯坦-古爾斯比曾比照美國城鎮化過程中的經驗建議，中國城鎮化過程中，政府應加大在教育、基礎設施和環境建設、城鎮居民健康方面的投入，關註人和經濟的共同健康發展。 十八大報告提出以工業化、信息化、城鎮化和農村現代化“四化同步”推動經濟可持續發展。一些學者對此認為，實現“四化同步”，要防止陷入拉美式陷阱而“過度城鎮化”，防止“有速度無質量”的城鎮化，防止“城鎮化”變成“房地產化”等。 盡管對於城鎮化的理解目前尚存在差異，但是城鎮化根本前提是生產力發展，其核心和關鍵是人口城鎮化。目前國內專傢對於城鎮化模式的分類，基本都是按照市場、政府在其中發揮的作用多少來劃分。 城鎮化的主導力量是市場還是政府？ 住建部副部長仇保興曾撰文認為，按照政府和市場機制在城鎮化進程中的作用等因素，將世界城鎮化發展模式概略地概括為以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城鎮化，以美國為代表的自由放任式的城鎮化。 這種分類方式相對較為普遍，各種城鎮化模式也都有成功經驗和深刻教訓。 美國自由放任式的城鎮化發揮市場作用，城鎮化、工業化和農業現代化相互協調推進。在城鎮化過程中，美國突出各城鎮的特色和功能，交通基礎設施的發展使得美國城鎮化得以快速推進。但因為出現“過度郊區化”而付出瞭沉重代價，曾帶來一系列社會問題。專傢認為，我國在可耕地少、人口分佈不均、生態脆弱等國情條件下，如果重蹈美國覆轍將導致更為嚴重的負面作用。 發達國傢的城鎮化表明，城鎮化推進速度必須與工業化進程相適應，與發展水平和經濟實力相匹配，否則就可能會出現過度城鎮化或虛假城鎮化的現象。拉美的超前城鎮化則帶來“城市病”、“貧民窟”等一系列經濟社會問題。 韓國“新村運動”推進的城鎮化開創瞭“韓國模式”，其特點是以農民為主體，喚醒農民“自強自立”的精神，造就瞭大批道德和素質高的城鎮居民，規避瞭一些轉型中的社會問題。 以政府引導為代表的日本，快速提高瞭城鎮化水平，但也出現一些問題。不過日本城鎮化依然有很多方面被研究者稱道，日本在城鎮化過程中註意到農業、農村發展問題，加強總體規劃，健全法規體系。 研究表明，無論是韓國、日本等亞洲發達國傢，還是美國歐洲，都在城鎮化過程中非常重視規劃和對農村勞動力的教育。 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