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農村土地流轉調查：分紅和補償減少引發矛盾

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[導讀]近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。然而，取得經驗的同時，一些問題也開始暴露；普遍存在的問題表現在四個方面：確權、監管、收益和小產權房。 中國經濟周刊第50期封面 “新土改”要邁四道檻：粵、渝、川、津、京農村土地流轉試點調查 全國農村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易，成都的土地流轉，廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等，不同的地方有著不同的做法，也積累瞭不同的經驗。 近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。然而，取得經驗的同時，一些問題也開始暴露；普遍存在的問題表現在四個方面：確權、監管、收益和小產權房。 確權的煩惱 確權是土地改革工作的基礎，隻有經過確權後，農民手上的土地才能順利流轉。然而，各地在確權頒證過程中出現瞭不少問題。 所謂確權頒證，就是對農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權和林區等，確權登記並為農民頒發相應的證書。 2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。國土資源部數據顯示，截至2012年10月底，農村集體土地所有權確權登記頒證率達到86%。 早在上世紀80年代末，國土資源部門就開始瞭農村集體土地確權登記發證工作。到上世紀90年代初，國傢減輕農民負擔取消瞭登記收費，這項工作因失去經費來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項工作。 確權工作在全國全面展開後，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權的人跳出來要求分紅，矛盾產生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權標準就顯得非常重要。佛山市南海區就是例證。 近年來，在佛山市南海區，農民通過土地股權分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什麼新鮮事。據瞭解，南海區集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成瞭農村股份分紅糾紛的焦點。因分紅引起的沖突日益激烈。 目前，涉及股權糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原來嫁出去瞭，現在要回來分紅)及其子女，有對越自衛反擊戰的老兵、農村中自理糧和農轉非人員、知青及其子女、高等院校畢業生、違反計劃生育政策人員等。股權糾紛的案例，在南海區人民法院公開的信息裡很容易找到。 對於“外嫁女”問題，南海區委區政府2008年聯合下發瞭《關於推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權糾紛問題並沒有因此結束。南海區人民法院反映，類型復雜的股權分配案件在不斷湧現。據統計，截至2011年9月，南海區人民法院就已受理該類案件13件。 專傢認為，之所以出現股權紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時沒有進行確權頒證工作，沒有規定“外嫁女”等群體是否享有農村集體土地所有權等權利，才導致今天股權分配中出現的問題。 除此之外，還有被規劃沒有確權的擱置現象。 成都市郫縣郫筒鎮地處城鄉接合部。據郫筒鎮鵑城村村務監督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮部分土地被規劃進瞭成都北部新區。2009年末，當地農民變成瞭城鎮居民，但是4年多過去瞭，包括鵑城村在內的22個村子依然沒有被開發。 成都統籌城鄉綜合配套改革工作在2003年就已經開始，土地確權頒證工作也在2008年1月啟動，現在確權工作已經基本完成。 鵑城村的農民看著別的村子的土地都確權頒證，拿到瞭耕地保護基金，享受到瞭各項惠農政策，可自己卻什麼都拿不到。郫筒鎮很多村民不滿，便向郫筒鎮、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設。 鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經濟周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現在，村民想要實實在在的收益。 王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權頒證。 監管缺位 土地流轉是土地改革工作的核心，但因為制度缺位缺乏監督，一些地方的政策開始被扭曲，甚至滋生瞭腐敗。 在重慶，地票在交易所交易意味著土地成功流轉。流轉後，每畝地的交易價格至少要扣除幾萬元的政策實施成本。剩餘部分的地票交易收入，集體拿15%，農民拿其中的85%。 以重慶江津區為例，如果每畝地的地票指標以起拍價19.5萬元的價格拍出的話，減去3.66萬元的政策實施成本(復耕工程成本為1.2萬元/畝；復耕管理成本為1.1萬元/畝；復耕融資成本1.36萬元/畝)，集體收入為2.4萬元，農民實際收入約為13.5萬元。 每畝地的政策實施成本為何這麼高？復耕工程成本能有1.2萬元/畝？有些人提出瞭質疑。對此，地方政府的回答是：“上面拿下來的數據。” 重慶某區國土所長向《中國經濟周刊》透露：“一般來說，復耕工程成本在8000~9000元/畝，絕對不會超過1萬元。”僅復耕工程成本這一項，一畝地就可以節餘3000~4000元。 結餘的錢去瞭哪裡？據瞭解，一般轉化成瞭街鎮的追加“工作經費”。加上本身預算中每畝4000元的工作經費，在街鎮一級，每畝的“工作經費”最少有7000~8000元。而工作經費的很大一部分演變成瞭工作獎勵，用以獎勵當地完成任務的國土工作人員。 重慶市國土局給每個區縣都有目標任務，這個目標任務是與績效掛鉤的。一位不願具名的基層國土工作人員對《中國經濟周刊》說：“雖然是任務，但有獎金刺激，你說這個工作我該怎麼做？”他認為，在沒有監督的情況下，基層的工作人員為瞭完成任務拿到獎金，難免采取一些非常規的手段。 除此之外，在土地流轉中，集體資金缺乏有效監管，滋生出瞭腐敗現象。佛山市南海區因為缺乏有效監督機制，有的村幹部以權謀私，損害瞭村民的利益，黎某案就是一例。 黎某是夏西村原村委會主任、經聯社社長。2009年，黎某被指侵吞出賣集體資產、任人唯親，在國際橡塑城土地承租合同中暗箱操作，違規發放借貸，違規抵押，損害瞭夏西村村民的利益。據當地人介紹，2012年3月底，“黎某被雙規”。 據南海區某位官員介紹，夏西村這樣的問題，在南海乃至佛山都並非個案。因為在成立農村股份合作制企業之初，董事長多數是由村“行政”一把手兼任，甚至有的監事會、董事會成員普遍由村黨政幹部兼任，政企不分，行政幹預經濟問題比較突出，對一把手缺乏有效的監督。 “所有的權力都集中在一個人身上。如果他的思想比較好，他能夠自我約束好，他就是能人，村裡的功臣。如果他對自己約束不好，那他就是這個村的罪人，這種情況在這裡屢見不鮮。”南海區政府的一位官員告訴《中國經濟周刊》。 為瞭對身兼數職的“能人”進行監督，保護村民的權益，從2011年年初開始，南海區啟動瞭“政經分離”的農村綜合體制改革，並搭建瞭農村集體資產交易平臺和農村財務網上監控平臺。目前，體制改革後的監督效果正在接受時間的檢驗。 浙江大學公共管理學院教授楊遴傑向《中國經濟周刊》表示，南海農村實行股份制，實際上是對土地進行“產權集中”，產權集中之後，就必須防止代理人道德風險的問題。 農民持續受益難 配套工作是土地改革的保障，也是農民持續受益的保障。土地流轉後，分紅和補償減少，農民很難接受。如果缺乏配套工作，農民的基本生活可能失去保障。因此，農村土地流轉後集體經濟如何保值增值，不斷增加農民收入就成為農村經營者不得不面對的挑戰。 近幾年，南海區夏西村很多村民就對自己分紅收入的減少一直耿耿於懷。 一位伍姓村民告訴《中國經濟周刊》，在幾年前，他的分紅收入還是7000多元。此後，收入一直在減少，去年他的分紅收入幾乎是在7000多元的基礎上“攔腰砍斷”。他覺得目前的夏西居委會的幹部“沒能力”，就此，他還去夏西居委會質問和指責過當時的村幹部和經聯社成員。 上世紀90年代，經聯社和經濟社就已成立。如今，農村股份合作制發展瞭20年，南海集體經濟仍然沒有走出20年前的發展模式，即通過農業土地出租、集體建設用地出租和物業出租收取租金的“三出租”模式。 在股份合作制的框架下，村民最忌諱的，就是分紅的減少。原南海市委政策研究室曾撰文指出：“股東關心的不是集體資產運營得好與壞，而是關心分紅的多少，誰分得多，就投誰的票。如今，農村集體資產難以保值增值，給農村基層幹部造成相當大的壓力。” 剛剛被選為夏西村經聯社社長的陳志輝向記者坦言，現在壓力很大。 南海區委政策研究室此前撰文指出，農村股份合作制應該“堅持投資主體多元化，不斷改變資本的有機構成，提高產業的構成層次”。 隻求穩定而不提高農村股份合作經濟的發展模式，農民分紅很難保值或提高。但在成都市三聖街道，農民在將土地流轉給企業後，如何提高補償金額又面臨另外一種困境。 從2003年開始，三聖街道紅砂社區的土地就開始流轉，到瞭2007年，全社區共1800多畝已全部流轉給花木企業。在當時流轉合同上以農民失地不失利的原則為農民進行補償，每畝地或補償1000斤大米，或補償1000元錢。合同簽至2027年，其間補償數額每5年遞增10%。 協議簽訂當初，大米的價格每斤為0.8~1元錢。但是現在，物價漲瞭，大米最便宜也要2元多。按照協議的價格，現在隻能每畝地補償1800元。協議已經簽好瞭，補償太少怎麼辦？社區黨委書記朱大順說，老百姓不願意，我們隻能去跟企業做工作，重新談補償標準。 朱大順回憶，2004年的時候，大米漲價，村集體在和企業反復磋商之後，每畝地調整到瞭1500元，最近又調整到瞭2100元，隨著物價的起伏，朱大順認為，雖然協商比較困難，但這些工作將持續下去。 在天津，農民宅基地換房後，同樣面臨收益如何提高的問題。 多位村民向《中國經濟周刊》表示，搬到城裡之後，很多村民都失業瞭，沒有穩定的工作，他們隻能打短工，或待在傢裡。 葛沽鎮農民人均耕地約為0.8畝，按照50000元一畝的土地補償款計算，每人可獲得耕地補償約40000元，再加上每人大約27800元的社會保險，每人總共獲得補償67800元。 開始，他們覺得這些錢不算少，但沒過多久他們就發現，一年的暖氣費、燃氣費、水費、物業管理費得花好幾千，物價也比農村高。辛莊子村一位村民對記者說：“農村有些事，500塊錢可能就夠瞭，在城裡，1000塊錢可能都還不夠。” “我們現在就是吃老本，要是沒工作，老本總有吃完的時候。”一位村民向《中國經濟周刊》記者表達瞭自己的擔憂。 小產權房成改革之痛 一直以來，小產權房轉正是人們關註的焦點，由於小產權房規模巨大，屬於法律之外的另類產物，因此它已成為農村集體土地流轉政策制定的難點。 2012年5月25日，國土資源部和廣東省政府共同在深圳召開的土地管理制度大會上，醞釀兩年的《深圳土地管理制度改革總體方案》正式公佈。深圳市土地管理制度改革正式啟動。 這個被國土資源部部長徐紹史稱為“我國土地管理制度改革史上又一次裡程碑式的重大抉擇”的改革，試點方案公佈消息一出，立即引發瞭市場關註，被外界稱為“二次土改”。而改革關註的重點也很快聚焦於利益博弈最為尖銳的小產權房轉正問題上。此後，深圳市委常委、常務副市長呂銳鋒明確表態說：“這一解讀是不正確的。” 小產權房由來已久。上世紀90年代初，深圳對暫時難以開發的土地“繞道而行”，之後城中村的改造工作進展緩慢，大批在集體土地上建設的房屋，產權被鎮村認可，但不被法律承認。 楊遴傑告訴《中國經濟周刊》，目前政府規定，城鎮人口不能在農村購買農民住宅、宅基地和小產權房。任何地方所進行的集體建設用地的流轉，都沒有放開房地產這一塊。 小產權房“不合規矩”，但在全國各地卻大量存在，很多人想買，很多人也想賣。 在成都郫縣，出租車司機指著街道兩邊的樓房告訴記者，這些都是小產權房。司機的一番話讓人聯想到瞭2009年郫縣小產權房“轉正”的說法。當年郫縣的一些小產權房在2008年汶川地震後申請購買瞭異地掛鉤周轉指標，從而成功“轉正”。 所謂“異地掛鉤周轉指標”，其實就是“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤”的方式，將都江堰、彭州等重災區的建設用地指標“平移”給成都其他地區。而郫縣在購買瞭一部分彭州、都江堰的指標後，將其中的小部分指標用在瞭對小產權房的處理上。在繳納相關的稅費以及土地出讓金後，小產權房即可辦理成大產權，而籌集的資金則用在瞭災後重建上。 然而，這次小產權房“轉正”工作曇花一現。郫縣國土局工作人員後來表示，大部分異地掛鉤周轉的土地指標要用於重要基礎設施、工程建設，所以供給小產權房的隻是很小一部分。此後，小產權房轉正再也沒有下文。 2011年9月27日，國土資源部“原則同意”北京市開展集體建設用地建設租賃住房試點工作。據瞭解，唐傢嶺地區試點工作，將由當地村民組成土地股份制合作社，以合作社作為集體經濟組織，履行占地開發手續。 如今，一年多時間過去瞭，2012年12月16日，《中國經濟周刊》記者在唐傢嶺時發現，租賃住房尚未開工，村民如何參與分成的細節仍未明確。有媒體分析認為，正是由於此次“試點”與“小產權房”有很大類似之處，所以，這項工作進展較慢。 小產權房轉正為何這麼難？楊遴傑認為，這是因為小產權房說到底還是在集體建設用地上蓋的房子，而且是在集體土地的農用地上蓋的房子，而農用地上蓋房子本身就不合規。此外，政府也擔心小產權房沖擊到房地產市場。 我國現行的《土地管理法》第四十三條規定，農村集體土地隻能用於興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設三個方面。 楊遴傑指出：“按照現行法律規定，小產權房就是不合規的建築。因為現有農村集體土地的用途不包括為城市提供商品住宅這種用途。” 在區分占用耕地和集體建設用地的基礎上，將一部分農民自建的小產權房合法化(比如用作保障房)，是近兩年來諸多業界學者的看法。十一屆全國政協委員郭松海等一些學者，曾連續多年就小產權房轉正問題，在全國兩會上遞交提案。國土資源部對此項提議一直未作明確表態。 專傢認為，此次《土地管理法修正案草案》不會涉及這方面的內容。小產權房或將繼續面臨被“嚴查”的命運，小產權房規模之大，涉及面之廣，已經成為此輪農村土地改革的難點。 Tags: Rapid Prototyping, Rapid Prototyping China, Plastic Tooling, Plastic Tooling China, Rapid Prototype, Rapid Prototype China, Rapid Tooling, Rapid Tooling China, CNC Prototype, CNC Prototype China, Functional Prototype, Functional Prototype China, Metal Prototype, Metal Prototype China, Plastic Prototype, Plastic Prototype China, Rapid Manufacturing, Rapid Manufacturing China, Low volume production, Stereolithography, Stereolithography China, Vacuum Casting, Vacuum Casting China, whatsapp marketing, wechat marketing, seo, e marketing, SEO, SEO, web design, 網頁設計, SEO, SEO, SEO, SEO, Whatsapp Marketing, TVC, Wechat Marketing, Wechat Promotion, web design, 網頁設計, whatsapp marketing, wechat marketing, seo, e marketing, 網頁設計提供seo, e marketing, web design by zoapcon.